美国涉俄新制裁对中国实体下手，在美单边制裁转变为多边制裁的重要政策工具

一、美国二级制裁的含义和内容

二级制裁是一国凭借其国际主导地位，提高第三国藐视美国制裁的成本，将其单边制裁转变为多边制裁的强制手段。 它是域外管辖权的重要政策工具。 美国的域外管辖权包括初级制裁和次级制裁。 适用初级制裁是相关主体为“美国人”或相关交易与美国在“人”、“财”、“物”方面存在联系； 适用二级制裁 制裁是指相关实体非“美国人”、相关交易与“美国人”无关、不使用美国金融体系、且美国仍对其实施禁止或限制的情况不涉及美国原产商品和美国含量超过一定比例的商品。 相关实体与受制裁对象进行此类交易。 如果第三国公司或个人实施此类交易，将面临美国的制裁。

美国是使用二级制裁最频繁的国家。 美国利用其在世界经济中的主导地位，援引《对敌贸易法》、《国际紧急经济权利法》等国内法，将二级制裁发展到美国外交的实施中。 重要的政策工具。 美国二级制裁的目标国家和地区包括伊朗、古巴、朝鲜、委内瑞拉、叙利亚、俄罗斯、克里米亚和卢顿地区。 二级制裁包括针对特定行业的制裁（限制第三国实体与特定国家的某些行业进行交易，如伊朗的金融业、汽车业、能源业）； 针对特定个人或实体的制裁（限制第三国实体与来自特定国家的个人或实体进行交易，通常在“特别指定国民”名单上并标记为“受到二级制裁”）。 美国对第三国的二级制裁主要包括冻结制裁、美元账户制裁和菜单制裁，例如禁止美国金融机构提供任何汇款或付款、禁止为其相关物项颁发特别出口许可证、禁止他们的参与。 政府采购、禁止在美国开设代理账户、转账账户等； 实施二级制裁的主要机构是财政部外国资产控制办公室（OFAC）和商务部工业与安全局（BIS）。

二、美国实施二级制裁的做法

美国对古巴实施的二次制裁追溯至 1996 年生效的《古巴自由与民主团结法案》（LIBERTAD）（俗称《赫尔姆斯-伯顿法案》）和《伊朗-利比亚制裁法案》（ILSA）（有时称为《制裁法案》）。达马托法）。 这两项法律都旨在阻止美国和外国公司与古巴、伊朗和利比亚进行某些交易。 ILSA的主要发起人达马托参议员总结了美国的态度：“现在世界各国将知道他们可以与他们（伊朗和利比亚）进行贸易，也可以与我们进行贸易。他们必须做出选择。”

过去二十年来，美国越来越多地利用二级制裁作为实现自身外交战略目标的手段。 美国商务部的一份报告显示，自2000年以来，外国资产控制办公室(OFAC)指定的总数增加了九倍多。

值得注意的是，美国对美国金融体系参与的认定相当广泛。 例如，英国阿拉伯商业银行（BACB）因通过其纽约分行向受到美国制裁的苏丹客户汇款而受到二级制裁。 2010年9月至2014年8月，BCAB代表7家苏丹金融机构处理了总计1.907亿美元的大宗资金支付。 尽管BACB与苏丹客户之间的美元交易不直接使用美国金融系统，且所有涉及苏丹的美元交易均在非美国金融机构和美国境外处理，但美元资金是通过非美国金融机构进行转移的。金融机构。 该机构在美国开设美元清算账户。 OFAC认定这一环节涉及美国金融体系，因此对该银行实施了二级金融制裁，并处以超过2.2亿美元的罚款。 经与英国审慎监管局（PRA）协商后，该行积极整改后，罚款降至400万美元。

特朗普执政期间，美国政府还加大了对非美国企业的二级制裁力度。 在此背景下，一些中国企业因与伊朗等受制裁国家的贸易往来而受到牵连。 例如，中兴通讯因向美国制裁的伊朗出口美国电子产品而受到二级制裁，在缴纳巨额罚款后才被解除。 2016年3月，美国商务部工业与安全局（BIS）认定中兴通讯未经许可向伊朗再出口受管制的美国电子产品，违反美国出口管制政策，将中兴通讯及其3家关联公司列入制裁名单。 “实体清单”，要求美国企业向中兴通讯出口产品时必须获得BIS特别许可。一年后双方和解，中兴通讯缴纳8.9亿美元罚款，取消出口禁令。2018年4月，美国美国商务部指责中兴通讯未能及时惩罚涉及历史出口管制违规行为的部分员工，违反和解协议，并再次启动出口禁令，中兴通讯支付了14亿美元巨额罚款和保证金，出口禁令被解除。 。

美国凭借在全球贸易体系和金融体系中的中心地位，以二次制裁威胁世界。 美国以往的二次制裁案例表明，由于美国是世界经济金融中心，涉及跨境贸易、跨境资本流动、高科技技术的实体很难与美国有“最低限度的联系”。 相反的成本也很高。 基于此，美国很容易对别国实体发起金融和贸易攻击。 一方面，通过直接制裁的方式切断别国实体的产品和资金链。 另一方面，它通过实施二级制裁、切断第三方与被制裁实体之间的往来来威胁跨国企业。 金融机构遵守制裁规定，增强制裁威慑作用。

三、美国和西方对华二次制裁的潜在影响和风险

自俄乌冲突以来，美国加大了对俄罗斯的制裁力度，并向中国政府明确表示，如果中国“打破”美国对俄罗斯的制裁，将会产生相应的后果。 美国总统国家安全顾问沙利文对此发出警告。 美国商务部长雷蒙多表示，如果中国企业违反美国对俄罗斯的出口限制，它们可能会被切断生产产品所需的美国设备和软件的供应。 鉴于中国是俄罗斯重要贸易伙伴，中国面临美国二次制裁的风险较高。 航空航天、能源、通信、先进制造等关键敏感行业的高科技企业和金融机构受美国制裁影响的风险不可低估。 我应该做好风险评估，做好充足的准备。

首先，美国可能逐步在通信、航天等关键领域对中国企业实施更多二级制裁。 美国商务部负责出口管理的副助理部长马修·博尔曼在接受采访时解释了触发二级制裁的一些条件，即“如果一家企业向俄罗斯出口的产品含有过多‘美国成分’或基于对美国软件、技术等的生产可能会受到二级制裁的限制。” 近日，英国《金融时报》报道称，美国正在考虑对中国视频监控设备制造商海康威视实施“迄今为止最严厉的制裁”。 报道援引知情人士的话称，美国财政部将公布一份“特别指定国民”（SDN）名单，禁止美国公司或公民与名单上的人进行交易，并冻结其在美资产。 如果新制裁实施，海康威视可能成为第一家被列入SDN名单的中国公司。 由于经济制裁执行力度始终滞后，预计未来因这些原因引发的相关领域二次制裁将逐渐浮出水面。

其次，中国高科技企业，特别是向俄罗斯出口基于美国技术或软件的产品的企业，是美国政府重点关注的对象，受到美国二级制裁的风险较大。 2月24日，美国商务部工业与安全局修订《外国直接产品规则》规定，涉及微电子、电信设备、航空电子设备等高端技术行业的CCL3-9产品。 如果是基于美国25%以上的技术或软件生产，出口到俄罗斯之前必须申请许可证。 否则，可能会引发罚款或交易禁令。 受此规定影响，我国高新技术企业在俄罗斯高新技术市场交易时可能面临技术封锁和供应链隔离的双重风险。

第三，在证据不足的情况下，美国更有可能对中国企业实施二级制裁。 例如，中芯国际。 美国商务部长吉娜·雷蒙多表示，如果中芯国际、小米等企业向俄罗斯提供芯片代工服务，将被美国视为违反其单方面指定的所谓制裁，可能会受到二级制裁。 近日，俄罗斯媒体报道称，台积电宣布暂停向俄罗斯供应芯片后，俄罗斯芯片设计商贝加尔电子和MCST可能会寻求向中芯国际采购。 近日，乌克兰官员和民众指责中国无人机制造商大疆创新向俄罗斯泄露乌克兰军事数据。 德国最大的电子产品零售商MediaMarkt也将大疆的无人机产品下架，而大疆及其全球合作伙伴的社交媒体账户均遭遇协同垃圾邮件攻击，污蔑大疆在国际形势下的不当行为，给很多人带来了困扰。社交媒体运营。 大疆创新宣布暂停在俄罗斯和乌克兰的所有销售。 商业。

第四，我们还需要警惕美国二次制裁的不确定性带来的寒蝉效应。 出口管制对企业的影响可能不仅仅体现在实际制裁后的断供、短缺，还可能体现在项目工期延长、合作受阻、成本增加、现金流中断等方面，可能对企业生产和经营造成损害。由于其他企业的担忧而导致企业的运营。 等待。 例如，俄乌冲突以及美国和西方对俄罗斯和乌克兰东部地区的制裁，影响了中国企业的海外权益。 四川凯实业集团在哈尔科夫建设的光伏电站因俄乌冲突停工； 中国电建的所有在建项目也已暂停。

四、对策建议

面对美国和西方的频繁威胁，我们应该提前做好应对预案。

一是加快突破关键核心技术“卡壳”局面，着力科技自力更生、自力更生。 一个国家发展面临的最大障碍是核心技术受制于人。 要树立底线思维，有效评估识别涉及国家重大科技安全、经济安全、政治安全的“卡壳”技术； 加强顶层设计，充分发挥国家科技创新体系优势，激发市场主体活力； 完善工业科技安全预警监测体系，加快工业科技安全预警监测平台和共性技术开发平台研发。 加大自主创新投入，加快原始创新人才培养，提高抓住技术赶超机遇的能力。

二是企业应建立合规体系，系统梳理风险因素，完善应急条款。 一方面，建立合规体系可以帮助企业最大限度降低违反美国二级制裁规定的风险； 另一方面，即使有合规体系的企业违反了美国相关法规，处罚的确定和严厉程度也会受到限制。 会有相应的减少，也不会有主观恶意，这样我们就可以更好地与美国政府达成和解。 建议中国企业在涉及俄罗斯的合同中约定，双方在出口管制、经济制裁等适用交易所领域遵守联合国和中国的规定，并在政治局势发生变化时有更好的退出机制主要变化。 对于受到二级制裁的企业，鼓励企业积极申诉，维护合法权益。 此外，企业还应积极排查“涉美”情况（是否在美国有关联企业、机构或员工，是否聘用美国员工或美国绿卡员工等），规避出口管制等内部风险和二级制裁。

第三，面对不合理打压，政府积极完善法律法规相关政策，探索企业有效运用法律法规的案例。 用好2021年6月颁布的《中华人民共和国反外国制裁法》第三条第二款规定，反制美国制裁中涉及中国的歧视性限制，灵活应对制裁情况； 利用《禁止“可靠实体清单规定”和《阻止不当域外适用外国法律和措施的措施》对其他试图参与和协助美国对俄罗斯单边制裁的组织和个人架起威慑性的法律保护屏障，警惕美国对俄罗斯实施制裁，将中国企业从全球供应链中切断，孤立中国高科技产业的发展，同时，目前还不清楚反外制裁将如何进行。 《禁止域外法律和措施不当域外适用的法律和措施》将对这些执法行为产生影响，值得企业密切关注。

四是鼓励企业间正常交流与合作。 如果美国和西方利用俄乌冲突对我实施二次制裁，我在警惕不确定性的寒蝉效应的同时，还是应该为各国企业的经营和正常合作创造条件，鼓励企业之间正常的交流与合作。 ，尽力弥补出口管制对企业供应中断和短缺、成本增加、现金流中断等影响。

另外，我还应该加快人民币国际化进程。 美元是美国霸权的重要支柱。 要遏制美国和西方二级制裁造成的损害，“去美元化”和加速人民币国际化是应对二级制裁的唯一出路。 美欧对俄罗斯发射“金融核弹”，将多家俄罗斯银行踢出SWIFT（环球银行金融电信协会）支付系统。 为了应对西方制裁，俄罗斯央行于2014年开发了本地版本的金融信息传输系统（SPFS）。如果俄罗斯被踢出SWIFT系统，它很可能会加强与中国的联系。 除俄罗斯外，近年来，欧盟、印度、日本等国家或地区都纷纷采取措施，试图填补因美元失去的市场。 中国应抓住机遇，加快人民币国际化进程。